En esta primera de dos entregas sobre la política industrial en el mundo, explicamos dos asuntos críticos para entender la problemática: cómo todos los países formalizaron expresamente políticas productivas donde la industria es protagonista y por qué la industrialización es el objetivo y no un capricho.
Primera Parte
Hablar de política industrial fue durante mucho tiempo una “mala palabra”. A pesar de que los casos exitosos, tanto de países desarrollados como de aquellos que redujeron brechas distributivas en el último cuarto del siglo pasado, mostraban un hilo conector de políticas industriales activas, la discusión mainstream giró en torno al consenso de que “la mejor política industrial es la que no existe” y que los mercados se ajustan (casi) perfectamente.
La crisis global de 2008-2009 produjo el primer empujón hacia una reconsideración del rol de los Estados en la planificación de políticas para el desarrollo mientras que la pandemia del COVID-19 expuso con crudeza que no es trivial el hecho de contar con una estructura productiva con la capacidad de dar respuestas a los desafíos de un contexto cambiante y desconocido ante una crisis espontánea y veloz.
Las estrategias para el desarrollo, entonces, no deben depender solamente de la capacidad organizativa del mercado. En otras palabras, la experiencia evidencia que el mercado no puede ser quien “decida” en qué actividades debe especializarse una economía. La entelequia del “mercado” no está en condiciones de elegir los sectores que a largo plazo pueden aportar más al desarrollo de un país.
Cuando se pretende que exista un perfil de especialización diferente al “natural” este debe ser impulsado. En otras palabras, se requiere un “empuje direccional”. El interés del país por captar renta y generar valor agregado deriva en estrategias de desarrollo que se conforman al calor de una geopolítica industrial que está definiendo una nueva etapa de la globalización, en la que hoy pugnan definiciones de liderazgos, carreras en innovación y desarrollos tecnológicos, sofisticación de las normas de comercio internacional y redefinición de la logística global.
Un breve repaso por el mundo desarrollado evidencia que todos los países formalizaron expresamente políticas productivas donde la industria es protagonista y deja en claro que la industrialización es el objetivo y no un capricho.
La escalera más pateada de la historia
El perfil productivo y el camino al desarrollo de cualquier país no es un suceso de generación espontánea ni obra de la casualidad. Es siempre el resultado de un conjunto de decisiones políticas que cada sociedad asume, con mayor o menor nivel de planificación.
El economista coreano Ha Joon Chang publicó en 2002 su célebre libro “Patear la escalera” donde sostiene que las políticas e instituciones usadas por los actuales países desarrollados en estadíos tempranos de sus procesos de desarrollo económico difieren de las que se supone que han usado según la visión historiográfica mainstream y, aún más, de las que recomiendan a países hoy en desarrollo. Hagan lo que decimos, no lo que hicimos.
Que esos países recomienden a los países en desarrollo políticas y desarrollos institucionales distintos a los que ellos aplicaron en las fases de su industrialización es “darle una patada a la escalera”. La metáfora refiere a que una vez que los países subieron por la escalera del desarrollo, la remueven para que otros no recorran el mismo camino. Una forma de invisibilizar los secretos de su éxito.
La evidencia histórica expone que Inglaterra no aplicó laissez faire hasta entrado el siglo XIX cuando dos terceras partes del mundo estaban bajo su dominio. Francia, en cambio, señalada por la historiografía mainstream como intervencionista, tuvo una política comercial libre, con aranceles muy bajos (y sensiblemente más bajos que los ingleses) entre 1820 y 1860, al calor de las ideas liberales post revolución francesa, lo cual explica su período de menor crecimiento relativo.
Por su parte, Estados Unidos ha sido el país bastión del proteccionismo y el que inventó la mayoría de la herramientas de protección comercial que se conocen por fuera de aranceles, los cuales no obstante se mantuvieron elevados entre 1816 y 1945, extenso período durante el que, en palabras de Alexander Hamilton, el libre comercio era considerado “antiamericano”.
Políticas cada vez más frecuentes Cuál es el peso de las políticas industriales sobre la totalidad de las políticas económicas:
Fuente: The Policy Brief Series – Insights on Industrial Development, UNIDO, Issue N°1, Marzo 2023.
En términos generales, haciendo un repaso histórico, virtualmente todos los países usaron medidas de promoción para su industria naciente, aunque hubo una considerable diversidad entre ellos en relación a la exacta combinación de políticas. Chang sostiene que, consideradas las brechas de productividad en distintos momentos históricos (con las salvedades metodológicas del caso), los países en desarrollo son menos proteccionistas que los actuales desarrollados en el pasado.
Entre los hallazgos que la investigación de Chang rescata, resalta el hecho de que ningún país desarrollado adoptó el libre comercio irrestricto hasta entrado el siglo XIX, siendo excepciones países como Suiza y Bélgica. Casi todos protegían su industria cuando estaban en proceso de “actualización”, siendo la herramienta por excelencia la imposición de aranceles.
Pero la política de protección no se agotó en el uso de la política arancelaria. El relevamiento de las experiencias nacionales muestra una gran diversidad de herramientas y políticas como los subsidios a exportadores; la baja de aranceles a insumos básicos para productos de exportación; los derechos de monopolio para industrias básicas; la oferta de créditos direccionados; procesos de planificación de la inversión; formación de ingenieros y técnicos para sectores estratégicos; el financiamiento de formación en el extranjero para transferencia tecnológica; la inversión pública en I+D; y, la cooperación público-privada.
Incluso, hubo prácticas de juego sucio entre países hoy desarrollados: espionaje industrial, prohibición de emigración a países competidores, prohibición de exportación de maquinaria a países competidores, violación de patentes y derechos de propiedad intelectual; importación de maquinaría vía contrabando. Todas prácticas fuera de regla hoy para la Organización Mundial del Comercio (OMC).
El quién, dónde y qué de la política industrial Promedio de las políticas industriales implementadas entre 2009 y 2019 Principales sectores e instrumentos
Fuente: The Policy Brief Series – Insights on Industrial Development, UNIDO, Issue N°1, Marzo 2023.
Asimismo, se identifica que las políticas cambian según los niveles de desarrollo. Los actuales países desarrollados modificaron sus posiciones políticas en virtud de su posición relativa en la competencia internacional. Es así como en fases de actualización de su matriz productiva se han mostrado proclives a la protección, a impedir salida de capital tecnológico y humano o a prácticas reñidas con la ética de negocios y la competencia: Pero una vez desarrollados abogan por el libre comercio, se vuelven defensores de derechos de propiedad intelectual (patentes y marcas) y de la libre movilidad de capitales y personas.
En conclusión, la experiencia histórica enseña que el desarrollo es un camino que cada país debe recorrer por sí mismo, atento a las experiencias precedentes, sin descuidar la especificidad de cada Estado.
La política industrial es un punto medio entre la planificación estratégica y el libre mercado; donde importa la enseñanza que deja la historia sobre las políticas del desarrollo y la aplicación de lecciones a países según su nivel de desarrollo, idiosincrasia, funcionamiento institucional y patrones culturales.
(Segunda entrega: “Geopolítica industrial en el mundo post COVID).
