La acumulación de niveles endeudamiento soberano récord en las últimas cinco décadas, junto al deterioro en los niveles de crecimiento económico y el reciente incremento en las tasas de interés de los principales bancos centrales, confecciona un escenario donde se exacerba la vulnerabilidad para los países emergentes, que son quienes cuentan con menor capacidad de refinanciamiento de sus pasivos denominados en monedas extranjeras.
En este contexto, se vuelve imperioso contar a nivel internacional con mecanismos de reestructuración para las deudas soberanas, una problemática extendida y reiterada para la cual la arquitectura financiera global sigue sin ofrecer una respuesta robusta.
El riesgo es que se multipliquen los procesos de default desordenados donde emergen acreedores hostiles (los denominados fondos buitre) que, como evidenció la experiencia argentina, tienen costos económicos, sociales y políticos muy elevados.
I.- Caldo de cultivo
Antes de la irrupción de la pandemia del COVID-19 y de la guerra entre Rusia y Ucrania, las economías en desarrollo ya contabilizaban los mayores niveles de endeudamiento de los últimos cincuenta años. El International Debt Report del Banco Mundial estima que desde 2010 el mundo asistió al proceso más largo y rápido en el crecimiento del endeudamiento de las economías emergentes.
El peso de la deuda sobre el producto subió 54 puntos, hasta el 170 por ciento del PIB, a razón de siete puntos porcentuales por año, lo cual representa una velocidad tres veces más grande que durante la década del ’70, que terminó en América latina en la crisis de deuda de los ’80.
Entre las causas de este proceso está la política de bajas tasas de interés promovidas por las grandes bancas centrales, en particular por la Reserva Federal de los Estados Unidos y por el Banco Central Europeo, que generó una expansión del crédito que tuvo su contraparte en el incremento del endeudamiento.
Una digresión relevante antes de avanzar: no deben asumirse posiciones dogmáticas frente al endeudamiento. La deuda externa es un instrumento de política económica válido y necesario para los países. Y, en el caso de las economías periféricas, lo deseable es que el endeudamiento responda a metas de desarrollo.
Dado que países como Argentina sufren una escasez de dólares cuando quieren sostener la dinámica de crecimiento con mejoras en la calidad de vida de las sociedades, la deuda debe considerarse como un instrumento de política económica en conjunto con otros objetivos de desarrollo en materia de infraestructura, energía y costos logísticos.
Cambio porcentual en los stock de deuda de los países de ingresos medios y bajos (2010 – 2021)
Fuente: Banco Mundial
Retomando el análisis previo hay que decir que el aumento de la deuda que refleja el reporte del Banco Mundialfue impulsado por China, pero se trató de un proceso global. De hecho, si se excluye del relevamiento al gigante asiático, las economías emergentes contaban antes de la pandemia con el doble del endeudamiento nominal respecto de 2007, si se cuentan las deudas públicas y privadas.
La pandemia obligó a los países a realizar políticas fiscales expansivas, lo cual derivó en una nueva suba del endeudamiento público, en un contexto de caída de la actividad económica. De acuerdo a datos recopilados por un reciente documento de trabajo del FMI, el endeudamiento de los gobiernos a nivel global pasó del 61 por ciento del PBI en 2007 al 99 por ciento en el curso de la pandemia.
Stock de la deuda soberana global (% del PIB)
Fuente: Perspectivas Económicas Mundiales del FMI
La fuerte suba de la deuda pública se conjuga con un período de relativo estancamiento económico, incluso calificado por la CEPAL como una segunda “década perdida” para el caso de las economías de América latina. El tipo de endeudamiento que más creció en la última década fue a partir de la emisión de bonos dirigidos al sector privado.
II.- Evitar las crisis de deuda
En medio de la pandemia, el G20 acordó la creación del Debt Service Suspension Initiative (DSSI), que especificó que los acreedores privados debían contribuir en los procesos de reestructuración de deuda en términos similares a los organismos bilaterales. Sin embargo, se trató de una propuesta de carácter voluntario, que no tuvo gran incidencia en los procesos de reestructuración, en particular para los países más pobres, que tienen menor poder de negociación. La Argentina conoce bien de cerca las consecuencias de una reestructuración de deuda incompleta: los problemas, más temprano que tarde, reaparecen.
En una reciente carta abierta, un grupo de expertos, entre los cuales se encuentran Winnie Byanyima (Secretaria General Adjunta de Naciones Unidas) y Olivier De Schutter (Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la extrema pobreza), advierten que de 67 países de bajos ingresos, hay 40 que sufren problemas de deuda, y 1 de cada 5 países de ingresos medios también están en esa situación. Estiman que más de una cuarta parte de los presupuestos de los países pobres son destinados a pagar intereses y capital de deuda, por encima de los fondos aplicados a educación, salud y protección social.
En este punto, cobra especial relevancia la iniciativa parlamentaria que se discute en Nueva York denominada Hoylman-Sigal/Fahy New York Taxpayer and International Debt Crises Protection Act (S.4747 and A.2970). De acuerdo con expertos de renombre internacional como el ganador del premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz y el ex ministro de Finanzas de Colombia José Antonio Ocampo, dicha legislación implicaría un notable avance en pos de crear un marco institucional que propenda a las reestructuraciones ordenadas de las deudas.
Desde la perspectiva del grupo de expertos, la legislación que está bajo discusión establece que si el país deudor aplica para la iniciativa de alivio de deuda, cualquier acreedor privado con intención de continuar litigando en Nueva York, verá su reclamo reducido de acuerdo al grado de adhesión de la propuesta de reestructuración. Como más de la mitad de los contratos de deuda con acreedores privados se rigen por las leyes del Estado de Nueva York, este marco normativo incentiva a los acreedores a evitar la litigación y llegar a una solución colectiva”.
La historia expone la necesidad de contar con mecanismos para la reestructuración de las deudas soberanas pero la mejor manera de reducir el peso del endeudamiento sobre las economías es a través del crecimiento económico, que se impulsa a partir de políticas fiscales y monetarias expansivas. No obstante, los organismos multilaterales, en particular el FMI, mantienen una mirada ambigua sobre este tema, sugiriendo la necesidad de continuar con las políticas de ajuste y recorte del gasto.
